top of page

מדוע משרדי הממשלה ״שורפים זמן״, ״מצפצפים״ עלינו ועל מבקר המדינה - האם ״יש תרופה מצילת חיים או חיסון״ לשיפור תפקודם - יעקב ויטנברג




המאמר דן בתפקוד הלקוי של משרדי הממשלה הנחשף בימים אלה של קורונה בדו"חות של מבקר המדינה והמלצות של וועדות ורפורמות שלא יושמו. נראה כי משרדי הממשלה שאבו את כל השלילי משלוש התרבויות שהיו נוכחות בתקופות שונות בארץ, את הפורמליזם והביורוקרטיה מהמנדט הבריטי, את הבקשיש מהשלטון התורכי ואת הסוציאליזם הנאיבי של ארצות מרכז אירופה. המערך הממשלתי אינו מתאים ומסוגל לספק שירותים. הפתרון הוא הפיכת המשרדים למיניסטריונים קטנים ובתוכם יוקמו ״סוכנויות ביצוע״ למתן שירותים כפי שקימות בחלק ממדינות אירופה. כך יושג הפתרון ברוח ״הניהול הציבורי החדש״ לשורה ארוכה של ליקויים.

יעקב ויטנברג

 

מבוא

המאמר אינו מעלה ליקויים חדשים או פתרונות חדשים לתפקוד הלקוי של מרבית משרדי הממשלה שנחשפו בקורונה בשיא עוצמתם אלא להציפם שוב כדי לפעול ליישומם. ברור כי לעתים יש צורך בקטסטרופה, במשבר קשה ודרמטי כדי לדון מחדש וליישם המלצות נכונות שעלו במהלך השנים. מתוך דו"חות מבקר המדינה עולה כי במהלך עשרות שנים כשל הממשל בישראל ביישום של רפורמות כוללות, כגון: וועדת קוברסקי (1986), תוכנית ״צעדים מחוללי שינוי״ (1994), ״מטה הרפורמה״ תחת ממשלת ברק, הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה (2011) ועוד רפורמות מצומצמות יותר שהמלצותיהן לא מומשו. 

 

לא ״שמים" על מבקר המדינה: העשור האבוד

מבקר המדינה מוסיף: ״למרות החלטות הממשלה משנת 2016 על הקלה משמעותית בתהליכי מתן השירות הממשלתי לאזרח חלקים חשובים בהחלטה טרם יושמו והנטל הביורוקרטי טרם הופחת". יישום מדיניות ״פעם אחת בלבד״ דרשה חד פעמיות של הגשת מסמכים מהאזרח שתשמש לכל השירותים הממשלתיים הנדרשים. מרבית 20 הצעדים שהוצעו בנושא זה בהחלטת הממשלה 1993 מומשו רק בחלקם. זאת בשעה שהצורך המובהק בפעולות המוצעות היה מוסכם וממשלות שונות קיבלו החלטות למימושן. גופי הביצוע ליישום הרפורמות השונות עליהן הוחלט במהלך השנים לא צלחו. מבקר המדינה חזר והתריע  ב-1998 וב-2004  וכן ב-2011 על העדר טכנולוגיה לתיעוד ושמירה על ממצאים ועל הצורך בהקמת מערכת לניהול מסמכים ודו"חות. כתוצאה, בלט חוסר היכולת למעקב על ביצוע המלצות ועדות אלה. ההמלצות נתנו ברוח עקרונות ״המנהל הציבורי החדש״ (new public management). כל הנדרש כתוב בהן בצורה בהירה ומפורטת, מה שמותיר לממשל רק את יישומם בפועל, ללא צורך בהקדמת ועדות נוספות. קרי, ״להמציא את הגלגל" מחדש, ויפה שעה קודם. 

בימים טרופים אלה של קורונה, משרדי ממשלה רבים צריכים ״לספק את הסחורה״ ולא מצליחים. אפשר להבין את התסכול של מבקר המדינה לאורך שנים על אי תיקון הליקויים עליהם הצביע. לא מפתיע להתקהל בכותרות של המבקר ״איך נעלם דו"ח התיקונים של מבקר המדינה״. ארגון ״שקוף״ (גוף תקשורת אלטרנטיבית) חוזר ומדגיש - ״משרדי ממשלה הקימו וועדות ולא דנו בממצאיהם״ .... 12.12.2011.

 

חשיבות העקרונות של המנהל הציבורי החדש לצמצום הליקויים והמגבלות של הבירוקרטיה נוסח ובר במשרדי הממשלה

הדרישה לשפור עבודת הממשלה ושרותיה אינה חדשה.  בשנות ה-90 החלה להתגבש תפיסת המנהל הציבורי החדש (New Public Management) היונקת את ערכיה מהמגזר העסקי. הגישה צמחה על רקע מיתון כלכלי ודרישות גבוהות של הצבור לשירותים איכותיים תמורת תשלום מיסים גבוה. מדובר על מעבר מאכיפת ביצוע תפקידים ושמירה על משמעת תקציבית במשימות פשוטות וסטנדרטיות לטיפול בבעיות מורכבות בן משרדיות לקידום היעילות והאפקטיביות. המערכות  הביורוקרטיות המסורתיות ממשיכות לשמש כמסד ארגוני למשרדי הממשלה ולעיתים נדמה כי הן מחזקות את מעמדן ומשקלן. 

הניהול הציבורי החדש מבקש להתמודד עם כשליהן של משרדי הממשלה. יש לצקת תוכן חדש להבחנה בין פוליטיקה למנהל כדי לשפר את אופן עיצוב המדיניות ואת אפקטיביות הניהול. המאפיינים העיקריים של הניהול הציבורי החדש: דיווחים ומתן דין וחשבון לציבור (accountability). שינוי התרבות הארגונית למדגישה: ביצוע, יזמות, שירות, חדשנות, פתיחות, גמישות, ביזור והאצלת סמכויות. המטרה היא השגת יעילות, חסכון ואפקטיביות. האצלה הסמכויות מיחידות המטה הממשלתיות המרכזיות-אגף תקציבים, החשב הכללי, ונציבות שירות המדינה   למשרדים, ליחידות ויחידות המשנה בתוך המשרדים ומהשלטון המרכזי למקומי. יצירת סביבה תחרותית, יישום כלים מהמגזר העסקי כולל שימוש רב יותר בהפרטה. מעבר תקציב תפוקות ומדידת ביצועים, מיסוד מערכת דיפרנציאלית של תמריצים, התמקדות בניהול ולא במדיניות, דגש על תפוקות ויעילות לעומת דגש קודם על תשומות ועמידה בנהלים.

 

המודל הביורוקרטי של ובר ונזקיו המצטברים לשירות המדינה

המודל השמרני של בירוקרטיה נוסח ובר הקיים מאות שנים, עדיין חי וקיים במשרדי הממשלה [7] ובר מציג מאפיינים מרכזיים של הביורוקרטיה כמו : חוקיות, חלוקת עבודה המבוססת על התמחות תפקודית, מערכת כללים המפרטת את חובות העובדים וזכויותיהם, מערכת נהלים סטנדרטית   לטיפול במצבי עבודה שונים, מדרג מוגדר היטב של סמכויות, יחסים לא אישיים כלפי מקבלי השירות, שירות לציבור בלא העדפה או אפליה, גיוס עובדים וקידומם בארגון על יסוד כישוריהם והישגיהם. במבט לאחור, חלק מהעקרונות האלה הפכו לאבני נגף ומעוררים סרבול וקיבעון מחשבתי ותפקודי גורמים למשרדי ממשלה להשקיע זמן ומשאבים רבים בפעולות שתרומתן מוגבלת.

מדובר במערכות איטיות, מנוכרות ולא יעילות ולא גמישות המתקשה לספק פתרונות יצירתיים ולהתאים את עצמן לסביבה המשתנה, במיוחד בימים אלה של קורונה. לכך מוסיפה השפה הביורוקרטית שאינה מובנית לצבור הרחב, יחד עם הנהלים הרבים שיש ספק האם מישהו מצליח לקרוא את כולם. על מגבלות המודל והמבנה הארגוני של ובר, ראו יעקב ויטנברג ״מאפקט לדפקט״ ,פאי ספטמבר 2020 [7]. 

 

 

החשיבות של הרתמות השרים ובעיקר ראש הממשלה לקידום הרפורמות

שינויים משמעותיים במשרדי ממשלה ובמיוחד רפורמות, אינם אפשריים בנסיבות הפוליטיות הנוכחיות. ראש הממשלה צריך להקדיש לכך מזמנו ולשים את כל כובד משקלו, אך התערבות כזו לא אפשרית בימים אלה. תרבות הניהול, במיוחד בימים אלה, מאופיינת בהעדר אמון בין הציבור ומשרדי הממשלה. לחצים מכל הכיוונים וחשיפה של ליקויים רבים שהיו מטויחים לאורך שנים, פרצו עתה במלוא עוזם. מאחר שבימים אלה רואים את הנזקים לבריאות ,למשק, לחוסן החברה, יתכן שהממשלה תראה בסיום משבר הקורונה כחשוב לממש את ההחלטות הנכונות שכבר אושרו בעבר.

 

 

משרדי הממשלה במתכונתם אינם בנויים מחד לתת שירותים ומאידך לוקים גם בעבודת המטה 

בעבודתי הייעוצית לאורך 50 שנים במרבית משרדי הממשלה והרשויות המקומיות מצאתי בכל משרד ממשלתי יחידות בולטות בהישגים, באיכותן וברמת השירות לציבור. מדובר אומנם במספר קטן של יחידות שאינן מייצגות את המסה הקריטית של היחידות. המערכת הממשלתית רובה ככולה פועלת עדיין תחת השפעה רבה של חקיקה וחשיבה של המנדט הבריטי.

פרופסור תאודור וינשל מציין שהניהול הישראלי ינק את השלילי מ-3 תרבויות: מהשמרנות  והפורמליזם הבריטי, מתרבות הבקשיש של השלטון התורכי, ומהסוציאליזם הנאיבי של מרכז אירופה. נראה שיש בכך להסביר את מה שאנו עדם לו בצורה בולטת בימי הקורונה - מנהל ציבורי המתקשה לתפקד בשעת מבחן ומשבר. חוסר יכולות בסיסיות של עבודת מטה, העדר חשיבה וניתוח נתונים מושכל, דיבור של בכירים באותו משרד לציבור בכמה קולות. שימת רגליים של כל משרד לאחר ובמיוחד הרבו לפגוע זה בזה: משרד הבריאות ,החינוך האוצר והכלכלה. התוצאה המרכזית היא פגיעה קשה באזרח ואובדן האמון של הציבור. ברמה היומיומית, ההשלכות מתבטאות בחוסר יכולת לספק שירותים בכמות, באיכות ובזמן, יכולת דלה לקדם ערכים כמו שוויון והוגנות, מענה גמיש דיו, להסתגל במהירות לצרכים משתנים ולשירותים מותאמים אישית ללקוחות. המערכת מתגלה בכל מערומיה בתפקוד משרד הבריאות, האוצר, החינוך וגם במשרדים נוספים. ראו מאמרי בפאי [7]

 

נקודת האור של תכנית העבודה השנתית הממשלתית והשלכותיה

למרות המתואר עד כה, אפשר להיות קצת אופטימיים. בשנים האחרונות התרחב השיח סביב החשיבה התוצאתית, שנועדה להחליף את ההתמקדות בבתוצאות במקום תשומות, כחלק מהחדרת תכניות העבודה האחידות. הקמת יחידות לתכנון אסטרטגי הגדילו את התמקדות הממשלה ביעדיה והישגיה. המדידה, הערכת המצב והתכנון, תרמו למנהלי היחידות במשרדים ללמוד מניסיונם ולבצע התאמות, והיוו תמריץ לשיפור תפקוד המשרדים. הערכות מצב המהוות הזדמנות להסתכל פנימה אל תוך המשרד, לבחון באופן ביקורתי את פעולותיו ולהגדיר כווני שנוי מרכזיים.

תכנית העבודה השנתית שהונהגה בכל המשרדים מטפחת שפה משותפת ומונעת בלבול מושגים ושימוש בגישות שונות על ידי משרדים שונים. מהלך זה עשוי בעתיד לסייע לממשלה להאריך את אופק התכנון לטווח ארוך יותר, ולקדם תוכניות אסטרטגיות רוחביות מורכבות הדורשות שיתופי פעולה בין משרדיים אשר עד היום היה קשה להשיגה. יוזמות ברוכות אלה הן עדיין בראשיתן ועד להטמעתן ייקח מספר שנים. כך גם הושגו מספר הצלחות ביישום הרפורמה בהון האנושי בשירות המדינה [ 18]. וועדות לשיפור השורות לאזרח קידמו ביצוע סקרי שביעות הרצון של מקבלי השרות שנפוצים בחלק גדול מהמשרדים, מהלך שתרם במידה מסוימת למודעות לצורך בשיפור השרות לאזרח.

 

הקמת סוכנויות ביצוע (Executive agencies) לשיפור התפקוד של משרדי הממשלה טורפדה על ידי אגף התקציבים

לפני עשור קבוצות מנכ"לים בתוכנית ״טופז״ למנכ"לים שהנחתי במסגרת אלכא –ג'וינט ישראל, נחשפו למהפכה במשרדי הממשלה באנגליה, אירלנד, שוודיה ומרבית מדינות אירופה. היזמה הייתה של מרגרט תאצ'ר ונמשכה כשני עשורים. התוכנית כונתה "The Next Steps" (הצעדים הבאים).  עיקרה של התוכנית הוא מעבר ממשרד ממשלתי במתכונת המיושנת בדומה לישראל למיניסטריון -גוף מטה קטן שבראשו השר, מנכ"ל ומספר בכירים מומחים, המתווים מדיניות ובודקים ביצועים. בכל מיניסטריון הוקמו מספר סוכנויות ביצוע (Executive agencies) מותאמות למתן שירותים בלבד. סוכנות ביצוע היא יחידה עצמאית בתוך המיניסטריון האמונה רק על מתן שירות למשל סוכנות דרכונים נותנת שירות רק בנושא דרכונים. קבוצת המנכ"לים הציעה לראש הממשלה לבקר בישראל לצורך מהלך דומה. למרות ההסכמה הרחבה בין המנכ"לים, משרד ראש הממשלה ואפילו החשב הכללי, על היתרונות של מעבר לסוכנויות ביצוע, הנושא טורפד על ידי אגף התקציבים באוצר. אגף התקציבים חשש מאובדן שליטה על הריסון והניהול התקציבי של המשרדים.

כל מאמציה של סוכנות הביצוע מכוונים לשיפור השירות ולייעולו. רווחים וחסכונות נשארים בסוכנות ומשמשים אותה להמשיך ולייעל ולשפר את מקצועיות עובדיה. הסוכנות נהנית מעצמאות רבה בניהול התקציב. יש סעיף תקציבי אחד בלבד, אשר מחד מסבכים את יכולת הביצוע של המשרדים, אך מאידך מחזקים בקרה והצרת הצעדים על ידי אגף התקציבים. אופן השימוש בו גמיש, ומאפשר מענה לסדרי העדיפות של הסוכנות. לסוכנות עצמאות רבה גם בניהול המשאב האנושי והרכישות. מצב המאפשר למנכ"ל הסוכנות לתפקד ולנהל ללא ״ידיים קשורות״. בראש הסוכנות מנכ"ל המועסק בחוזה אישי, ועובדי הסוכנות הם עובדי מדינה. לכל סוכנות מסמך מסגרת (framework document) שבו מוגדרים מאפייני הסוכנות, חזון, מטרות ויעדים. לכל סוכנות ביצוע תכנית עבודה מחייבת, חובתה של הסוכנות להראות התייעלות של כ-5% מדי שנה. המשך כהונת המנכ"ל מותנה בהשגת יעדיה. באנגליה ישנן כ-180 סוכנויות ביצוע, ראו [7]

 

מה הם הליקויים המרכזיים בעבודת משרדי הממשלה?

 

  1. העדר תיקון ליקויים -משרד מבקר המדינה כפי שהוסבר קודם לכן התריע מספר רב של פעמים בדו"חות שלו על כך שאין תיקון ליקויים במשרדים בכלל ובנושאים בין משרדים בפרט. הדבר בולט בנושאים מרכזיים כמו: עבודת מטה, יחסי מטה המשרד והדרג המחוזי ורכישת שירותים מרכזיים. בנוסף, העדר תורת ניהול ועבודת מטה; העדר הנחיות ברורות לתפקיד המנכ"ל אחריותו וסמכויותיו; אי בהירות בנוגע לתפקידי המחוז; העדר עבודה רוחבית בין המחוזות של המשרדים השונים. כתוצאה מכך, ליקויים בנושאים מרכזיים שיש להם השלכות כלכליות וחברתיות, בעיקר על השירות לאזרח, לא טופלו. משרדי הממשלה ״מתחמקים״ באופן שיטתי מהתיקון ונוהגים להגיב: ״הנושא בטיפול״. ביום הצגת הדו"ח השנתי אצל הנשיא והכנסת בנושא עולה לדיון והתקשורת מקדישה לכך זמן בסדר היום, אך למחרת חוזרים כולם לשגרה של חוסר התייחסות רצינית לתיקון הליקויים. הניסיון של מבקר המדינה להעביר מסמך תיקון ליקויים המחייב את המשרדים, הוכשל על ידי ראש הקואליציה דאז חבר הכנסת דוד ביתן. וועדות שאמורות לדון ביישום ממצאים בין משרדיים לא התכנסו כלל. עם פרוץ הקורונה, כל ״הטיוחים״ לאורך השנים  יצאו לאור ובעוצמה.

  2. משרדי ממשלה אינם ערוכים למתן שירותים – הסברתי קודם שבשל כבלי הבירוקרטיה נוסח ובר, משרדי ממשלה לא ערוכים לספק שירותים. במקרה הטוב, הם יכולים לקבוע מדיניות, לבצע רגולציה, בקרה, לפרסם תורה ונהלים, או לבצע עבודת מטה. בתקופת קורונה, בולטת מאוד אי-היכולת לספק שירותים לאוכלוסייה, ובפרט החלשה והנזקקת יותר. התברר שיש צורך להעביר את הטיפול בהרבה נושאים: לרשויות המקומיות, לצה"ל, או לקהילה ולמגזר העמותות. בארצות שונות באירופה, בניו זילנד, קנדה ועוד הבינו השכילו להבין לפני שנים את המגבלות של משרדי הממשלה במתן שירותים והקימו סוכנויות ביצוע שאת תפקידם הסברתי קודם לכן. ראה [7] יעקב ויטנברג "מאפקט לדפקט", פאי וכן ב[17,1, 3, 5 ,13 14]. 

  3. תקופת כהונה קצרה של מנכ"ל - מנכ"לים מכהנים תקופה קצרה, פחות משנה בממוצע. במציאות זאת לא מתקיים תהליך חפיה סדור, שיטתי וממושך. יתר על כך, לעתים המנכ"ל החדש דואג למחוק כל מה שקידם המנכ"ל הקודם (ואוי למי שיעז להזכיר את עשייתו. ״הספירה מתחילה״ מרגע השבעתו של המנכ"ל החדש. מצב המזכיר את הבדיחה על מנכ"ל שמתמנה ומוצא על שולחנו 3 מעטפות. נאמר לו לפתוח את המעטפה הראשונה אחרי 3 חודשים, המנכ"ל פותח את המעטפה הראשונה.  תוב בה בכל מה שלא בסדר אתה יכול להאשים את המנכ"ל הקודם, אחרי 3 חודשים פתח את המעטפה השנייה - כתוב בה עכשיו הכול באשמתך ובאחריותך. פתח עוד 3 חודשים את המעטפה השלישית - כתוב בה הכן 3 מעטפות.

  4. עד שמנכ"ל לומד את מורכבות המשרד שלו הוא כבר ״אורז את המזוודות״. המשטר הקואליציוני הנהוג בישראל  והחלפת ממשלות ושרים בתכיפות  מקשה על המשכיות. כאנקדוטה מנכ"ל מאחד המשרדים קיבל ממני דו"ח לביצוע שנויים במבנה ובאופן התפקוד של משרדו בשנת 2004. המנכ"ל לא הספיק ליישם את הדו"ח. מנכ"ל חדש שהגיע שמע על הדו"ח וביקש אותו ממני, אך גם הוא לא הספיק לממשו. כך זה המשיך למנכ"ל הבא .הדו"ח הועבר מאחד למשנהו במשך 10 שנים מבלי שאף אחד הספיק ליישמו. דרך אגב הדו"ח נמצא עדיין אצלי ומחכה למנכ"ל הבא [11]. 

  5. מערכות מדידת והערכת התפקוד מיושמות בחלקן - אלה הקיימות שצריכות לענות על צרכים מרובים הן בראשיתן כחלק מהרפורמה של ההון האנושי. מנהלים עדיין מתקשים להעריך נכונה את עובדיהם ובעקר נמנעים מלתת ציונים נמוכים גם אם הם נדרשים. כדי לא "להרגיז" עובדיהם.

  6. גישה תכנונית קצרת טווח מלמעלה למטה - בהעדר ראיה כלל ממשלתית התכנון בישראל מתבצע בגישתBOTTOM UP , מתוך העשייה המשרדית. גישה זו מתאפיינת יחסית לרב בחשיבה קצרת טווח ונקודתית. זאת בניגוד לגישת TOP DOWN המקובלת במרבית מדינות אירופה.

  7. תהליך הרגולציה - חסר עדיין תהליך מוסדר לרגולציה, דבר שהיה משכלל את תהליך קבלת ההחלטות של הרגולטורים ומוודא שהחלופה הרגולטורית הנבחרת היא הטובה ביותר מבין החלופות הקיימות.

  8. ״ניפוח״ המנגנון הממשלתי - במשך שנים התנאי המרכזי שדרשה נציבות שירות המדינה כדי שעובד יוכל להתקדם בסולם הדרגות במשרדו, הוא גידול במספר העובדים הכפופים לו, מבלי קשר לפרמטרים מרכזיים אחרים. לכן המשרדים יצרו ״אינפלציה״ של תפקידים נוספים שאוישו בכפיפות לאותו עובד שרצו בקידומו, גם אם פונקציונלית בפועל לא היו הכרחיים. בצורה כזו המנגנון גדל, וכך גם ההיררכיה. כתוצאה מכך נפגע מאוד זרימת המידע, התקשורת, ההטיה לפעולה. יותר מדי עובדים שיכולים לעצור ולהגיד ״לא״ מאשר לקדם נושאים.

  9. נציבות שירות המדינה חלשה ועוסקת בזוטות - גוף המטה המרכזי נציבות שירות המדינה עוסק במשך שנים במתן אישורים פרטניים של דרגות, מסלולי קידום ותקנים, במקום לקדם את הטיפול ארוך הטווח במשאב האנושי ולהשקיע בסגל הבכיר ובמנהלים בכלל. זכורה וחרוטה בעיני התמונה שבה סגן המנהל הכללי לאמרכלות באחד המשרדים היה מגיע אחת לשבועיים לנציבות שירות המדינה עם ערמת תיקי עובדים לאישור דרגות גבוהות יותר. לאחר דיון על מספר קטן של תיקים הרפרנט בנציבות ביקש בתיקים שנותרו לטפל במועד אחר- ״אישרתי מספיק להיום״. היחידות המרכזיות כמו הדרכה, ייעול, איכות ומצוינות, בקרה, תכנון המשאב האנושי וגיוס עובדים לשירות נחלשו במהלך השנים ולא השיגו את התוצאות הנדרשות. ממצאי ועדות שונות שטיפלו  בנושא מאשרות זאת [4], [18].

  10. העדר מערכות בקרה ושליטה בתוך המשרדים ובנושאים בן משרדיים. 

  11. מערכת שכר עידוד מגבילה - למרות הכוונות החיוביות שלה בתחילת הדרך, מערכת שכר העידוד הפכה למערכת לעידוד השכר ולא בהכרח להגדלת הפריון. הדבר מקשה על שינויים וחדשנות מחשש של עובדים לאובדן שכרם. ראו מאמרי ״סיכויים וסיכונים במדידת עבודה ושכר עידוד״ [5].

  12. העדר מנגנוני הטמעה לשנויים מוצעים כמו גם תהליכי למידה ארגונית והפקת לקחים [19].

  13. נושא קידום יצירתיות, חדשנות וייעול לא זוכה לתשומת לב - כך לדוגמה, וועדת הצעות הייעול הבין משרדית לא מתכנסת מזה כמה שנים. במרבית משרדי הממשלה אין ועדת פרסי ייעול פעילה [21].

  14. יחסי הגומלין בין מטה משרדי הממשלה לבין המחוזות לוקה - לא מוגדרת  בבהירות האחריות והסמכות, והפערים בהמשגת המציאות. לקוחות רואים את המחוז כתחנה ביורוקרטית נעדרת סמכויות. כפילויות בטיפול בין המחוז למטה, והחלטות במטה מתקבלות רחוק מהשטח, לעיתים ללא ידיעה או שיתוף המחוז [7].

  15. התלות של האזרח בעמותות - חלק גדול מהעמותות קיימות בשל הכישלון של משרדי ממשלה לספק שירותים [20]. תאוריית ״כשל השוק״ סבורה כי עמותות וארגוני מלכ"ר נוצרו עבור שירותים, או מוצרים שאין אפשרות כלכלית למכור במסגרת השוק או המדינה. גם תאוריית ״כשל הממשלה״ גורסת כי לממשלה יש מגבלות לספק את כל המוצרים והשירותים הקולקטיביים במסגרת המנגנון הציבורי שלגביהם ניתן להגיע להסכמה פוליטית. העמותות נוצרו לתת מענה לצרכים הייחודיים של אוכלוסיות מיעוט. ממשלה נדרשת לעשות צדק עמותות גם צדקה. גם תאוריית "הטרוגניות ויזמות״ גורסת כי בחברות הטרוגניות ימצאו יותר מלכ"רים מאשר בחברות הומוגניות כי צורכיהם המגוונים של התושבים לא יכולים לקבל מענה במסגרות הממוסדות

  16. חולשה גדלה במשילות - לאור הליקויים שמניתי ואחרים, התערער מערך האיזונים והבלמים ששירות ציבורי ממלכתי ורשות שופטת הם ממרכיביה החיוניים. רצון הציבור כבסיס להחלטות שלטוניות הוא במקרים רבים לא יותר מפיקציה. כאשר יותר ויותר החלטות שלטוניות ללא תפיסות ערכיות בסיסיות שהרב חייב בכיבודן. הכוונה שמעטים לא יפגעו על ידי פוליטיזציה של מי שלעיתים מייצג רק אחוז קטן של הבוחרים. דבר הפוגע לא רק בשופטים אלא ברבים מהאזרחים. כל זה מגביר את אי האמון של הציבור ואת חשדנותו כלפי משרדי הממשלה.

 

המלצות עיקריות

לאור הליקויים שמניתי והצורך למימוש יתרונות המנהל הציבורי החדש,  יש לבצע סידרת שנויים במבנה, בביצועים בפעילות הליבה של המשרדים כאשר גולת הכותרת מענה הוליסטי של הפיכת המשרדים למיניסטריונים שבכל אחד מהם מספר סוכנויות ביצוע האמונות על מתן השירותים. שינוי זה ניתן ליישום במהירות רבה יחסית, ובכוחו לבצע קפיצת מדרגה משמעותית. כך, הממשלה תהיה מעורבת רק בפעולות שלא יכולות להתבצע על ידי גופים פרטיים.

 

  1. יישום עקרונות הניהול הציבורי החדש –שעיקרן ולהבחין בין פוליטיקה ומנהל. זאת כדי לשפר את אופן עיצוב המדיניות ואת אפקטיביות הניהול. מדובר בניסיון מקיף להתמודד עם המגבלות המכשולים והתחלואים שפורטו המלווים את משרדי הממשלה. היא כוללת תפיסות ניהוליות   חדשות יחסית שהתפתחו במגזרים חוץ ממשלתיים ובראשם המגזר הפרטי. להבדיל מהמודל הביורוקרטי של ובר וסוד וחולשותיו, אימוץ הניהול הציבורי החדש יקדם ביזור תהליכי קבלת החלטות, אוטונומיה רבה יותר ליחידות המשנה, שימוש במדדי תפוקה ותוצאה, מערכת תגמולים  דיפרנציאלית לעובדים אוסבורן וגבלר מחברי רב המכר ״להמציא מחדש את הממשל ״מפרטים מדוע ארגונים ציבוריים ריכוזיים בעלי מבנה מדרגי ואחיד מחויבים לאין ספור חוקים ותקנות  שנוצרו במשך השנים. אינם מתאימים בעידן של גמישות, חופש בחירה ואחריות, עידן  שבו אנחנו נמצאים היום. הניהול הציבורי החדש מנסה להתמודד עם המציאות בדרך שונה תוך כדי נשיאה באחריות לתוצאות ולא רק לתהליך.

  2. הקמת סוכנויות ביצוע - סוכנויות ביצוע ברוח הניהול הציבורי החדש לדעתי ייתנו מענה כולל לרוב החוליים של המערכת הממשלתית כפי שפורטו. זו הזדמנות לבצע שינוי משמעותי בכל הקשור לשיפור השירותים, הטיה לפעולה, הקטנת הביורוקרטיה, ושיפור עבודת המטה במיניסטריונים. בעבר הייתי שותף למיפוי אלו סוכנויות כדאי להקים בכל משרד בדרך למיניסטריון. ראו [1,2, 3, 5, 9, 14,15,16].

  3. האצלת סמכויות לרשויות המקומיות –ע קרון זה ברור בייחוד בימים אלה של קורונה, המבליטים את חולשת משרדי הממשלה שהגורם המסוגל לבצע פעילויות שונות לאוכלוסיות רחבות הוא המגזר המוניציפאלי. גם בעבר המלצתי למספר מנכ"לים במשרד הפנים לתת יותר סמכויות מגוונות שהיו בידי המשרד לרשויות הקרובות לתושבים ולצרכיהם. לרשויות יש כלים  ליצור תקשורת, הסברה, בקרה ואכיפה טובה ולשמור על אמון עם התושבים יותר ממשרדי הממשלה. אני רואה חיזוק של השלטון המקומי ומעבר שלו מרשות פונקציונלית-הרשות המקומית כיצרן שירותים לשלטון מקומי מסדיר ורגולטורי. נראה שעם התחזקות החברה האזרחית והמקום היותר מרכזי של עמותות תגדל הדמוקרטיזציה של תהליכי קבלת החלטות, ועמו תגדל מעורבות אקטיבית יותר של הציבור בהחלטות קרדינליות (ראו יעקב ויטנברג ודב קהת, עיר של איכות [10]). מדובר על היווצרות סדר יום לאומי חדש בעל אופי אזרחי מובהק, ומתן מענים בשאלות הדורשות הכרעות ציבוריות וערכיות הנוגעות לרווחת כלל האזרחים ולעתיד הדמוקרטיה. מדובר על סדר יום אזרחי שיחליף במידה רבה את סדר היום הבטחוני בימי הקורונה ולאחריה. נוכח אטימותה של המערכת הממשלתית, החברה האזרחית לצד הרשויות המקומיות תנהיג עצמה ותציב פתרונות חלופיים. (ראו יעקב ויטנברג ודב קהת עיר של איכות משרד ראש הממשלה 1998).  

 

מקורות 


1.    OSBORNE 'REINVENTING GOVERNMENT 'NEW YORK PLUME 

2.    CABINET OFFICE 'PUBLIC BODIES HANDOOK PART 3 EXECUTIVE AGENCY GUIDE FOR DEPARTMENT.

3.    גוינט - אלכא, ערכת הדרכה בנושא הניהול הציבורי החדש , ערך מוטי טליאס  2002

4.    דו"ח הוועדה הציבורית מקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה וגופים נתמכים  מתקציב המדינה[דו"ח קוברסקי] כרכים א-ב ,המדפיס הממשלתי ,ירושלים 1989

5.    יעקב ויטנברג, סוכנויות ביצוע ,מסמך פנימי מוגש לראש הממשלה 2002,

6.    יעקב ויטנברג, סיכויים וסיכונים במדידת עבודה ושכר עידוד במגזר הציבורי בישראל, המפעל, ספטמבר 1983

7.    יעקב ויטנברג, מדפקט לאפקט - מחשבות על שנויים במבנה הארגוני במשרד החינוך כמנוף להצלחת השנויים הפדגוגיים ,פאי ,ספטמבר 2020

8.    יעקב ויטנברג, אם המכשיר היחידי שבידך הוא פטיש הכול ניראה כמו, פאי, אוקטובר 2020

9.    יעקב ויטנברג, ניהול חשיבה וראיה תהליכית, לא רק עץ מבנה ארגוני אלא מפת תהליכים תחילה, פאי, ספטמבר 2020

10.    יעקב ויטנברג, דב קהת, עיר של איכות, משרד ראש הממשלה 1998

11.    יעקב ויטנברג, רה ארגון משרד הפנים 2004 –מסמך פנימי 

12.    נחום בן אליא, הדור הרביעי, שלטון מקומי חדש לישראל מכון פלוסהיימר למחקרי מדיניות 2004

13.    גיל בן ארי, מדדים לתפקוד משרדי הממשלה, מתודולוגיה ויישום בעולם ובישראל  הבינתחומי הרצליה  נובמבר  UK2015

14.    GOVUK' DEPARMEENTS AGENCIES AND PUBLIC BODIS 2005

15.    GSDRC AGINCIS DO THEY PREFORM BETTER 2005

16.    VIRGINA PUZZOLO EXECUTIVE AGENCIES AND THEIR ROLE IN  H 2020

17.    יעקב ויטנברג, פיתוח מנהלים בכירים  במגזר הציבורי  עבר הווה ועתיד מנקודת מבט אישית ,אוגוסט 2020  

18.    נציבות שירות המדינה, דו"ח הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, 2011

19.    יעקב  ויטנברג, העברת למידה מכיתת הלימוד למקום העבודה בתוכניות הדרכה ופתוח ״פצצה מתקתקת ״, פאי אוגוסט 2020

20.    יעקב ויטנברג, מה יכולים ארגונים ללמוד ממלכ"רים? סיפורה של אגודת יד שרה, משאבי אנוש ינואר 1991

21.    יעקב ויטנברג, תנאים ליצירתיות -1000 עובדים אלף רעיונות בשנה, אוקטובר 2020

22.    יעקב ויטנברג, יום הכיפורים של מערכת הבריאות ,פאי ספטמבר 2020




 

 

 

 

 

המאמר מבוסס על לקחים מייעוץ ארגוני בשנים 1972-2020 למשרד הפנים, החקלאות, משרד ראש הממשלה, משרד החינוך, משרד התרבות והספורט, משרד הקליטה, משרד הבריאות, נציבות שירות המדינה, לרשויות המקומיות רבות ברחבי ישראל, ולעמותות במגזר השלישי, ניהול הנחייה וייעוץ לתוכניות של מנכ"לים, ראשי רשויות ומנהלים בשנים 1984-2010.

 

 

 

Commentaires

Noté 0 étoile sur 5.
Pas encore de note

Ajouter une note
bottom of page