השינוי הנחוץ לרפוי חוסר התפקוד של משרדי ממשלה לאחר המלחמה - יעקב ויטנברג

משרדי הממשלה במתכונתם הנוכחית אינם מתפקדים היטב לא בשגרה ובוודאי שלא בחירום, ועל רקע זה בולטת לטובה תפקודם של ארגוני החברה האזרחית. לחוסר התפקוד סיבות רבות. הפתרון המוצע שהצליח במספר לא קטן של מדינות הוא אימוץ עקרונות "המנהל הציבורי החדש", ומעבר של משרדי ממשלה למיניסטריונים ובהם אחת או יותר "סוכנויות ביצוע" למתן שירות איכותי.

המגזר הציבורי מורכב מהרשויות המקומיות, משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות שלממשלה שליטה פוליטית רבה מדי בהן.

במספר מאמרים שפרסמתי בשנתיים האחרונות עמדתי על החולשה, חוסר המשילות היעילות ואפקטיביות של משרדי הממשלה (בהשוואה לרשויות המקומיות ובוודאי למגזר העסקי והמגזר השלישי – החברה האזרחית) (ראו 1,4,5,8). משרד ממשלתי במתכונתו המיושנת אוחז עדיין בחלקים רבים שלו בעקרונות של המנדט הבריטי. אינו מתאים וערוך לספק שירות איכותי, נגיש, מהיר וזמין למרכז ולפריפריה.

גם מבקר המדינה התריע על התפקוד הלקוי של משרדי ממשלה לאורך שנים. אף אחד לא "שם" על כך יותר מדי. כל הממשלות כשלו ביישום מלא או חלקי של המלצות של רפורמה כוללות כגון: וועדת קוברסקי 1996, תכנית צעדים מחוללי שינוי ב1994, המלצות מטה הרפורמה בממשלת ברק, הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה ב2011 ועוד רפורמות רבות (ראו 4)

משרדי ממשלה שבקושי מתפקדים בשגרה מתקשים עוד יותר לתפקד בחרום.

 כיצד "התנפחו" משרדי הממשלה ואיבדו מיעילותם ומשילותם

במאמרי "משרדי הממשלה שורפים זמן ומצפצפים עלינו"...(ראו 4) הסברתי כי "הניפוח", חוסר היעילות והאפקטיביות של משרדי הממשלה לאורך שנים נובע ממדיניות שגויה של נציבות שירות המדינה שיצרה תופעה הרסנית שהפכה לכאורה טבעית: עובד טוב שרצה להתקדם בשכרו היה חייב להתקדם ולהיבחר למנהל (העדר קידום רוחבי, קיים רק קידום אנכי). כדי לקבל תואר "מנהל" הוא חייב שיהיו לו לפחות מספר עובדים הכפופים לו במישרין. הדרך של מנהל זוטר בקו להתקדם לתפקיד ניהולי בכיר יותר היה תלוי בהוכחה שנוספו לו כפופים נוספים. מספר הכפופים שימש קריטריון מרכזי ובמשך שנים כמעט יחידי לקידום. פחות שימשו קריטריונים כמו, היקף התקציב העומד לרשותו או היקף קבלת ההחלטות, הידע והמידע הנדרש לתפקיד. כך לאורך שנים גדל מספר העובדים שמנהל אחראי עליהם. זו הייתה הדרך היחידה להתקדמות בסולם התפקידים והשכר (ראו 4,6).

כאשר הגיע העובד לתפקיד של מנהל אפילו כשהיה מדובר בעובד מצוין לא בהכרח קיבלנו מנהל טוב (הבחירה לאורך שנים של מנהל התבססה על הצלחתו כעובד ולא על התאמתו לתפקידי ניהול). כל עובד שרצה להתקדם נדרש להוכיח לרפרנט נציבות שירות המדינה של משרדו בסבבים של מו"מ "תגרני" בצורך להגדיל את מספר הכפיפים שלו ללא קשר להיקף העבודה האמתי שגדל אלא בגלל וותק באותה דרגה. במרבית המקרים היקף העבודה לא השתנה. כך מצאנו במשרדים יותר ויותר מנהלים האחראים על יותר עובדים ומשרדי הממשלה גדלו במספר עובדיהם ללא קשר לעליה בכמות העבודה שלהם כאשר במקרים רבים היא הצטמצמה גם בגין תהליכי מחשוב.

בצורה הומוריסטית כתבתי "נניח שהיינו מקימים משרד להסברה של מחדלי הממשלה בטיפול בקורונה ועתה במלחמה. המנכ"ל שיבחר "חייב" להיות חבר מרכז המפלגה שבשלטון. מהר מאוד יבקש לקבל "סידור עבודה" (עבור חבריו חברי מרכז או קרוביהם) 6 תקנים למנהלי מחוזות, אחר כך יבקש תקנים נוספים לאייש 5 אגפים חדשים: האגף למחדלי הצבא, האגף למחדלי פנים, האגף למחדלי חוץ, האגף למחדלים רציפים-מחדלים המופיעים שנה אחרי שנה, והאגף לטיפול במחדלי העתיד. לאגפים אלה ידרשו תקנים נוספים משנה לשנה מבלי לתרום לתפוקות או לתוצאות משמעותיות להסברה בכלל ולהסברת חוץ בפרט" (ראו 4).

תופעה תמוהה זו נמשכה שנים רבות הביאה לגידול וניפוח כוח האדם שבמקרים רבים ובעיקר בהנהלות משרדי הממשלה, הביא לאיכות הון אנושי נמוכה, לכפילויות, ביורוקרטיה מיותרת, שירות גרוע וביצועים נמוכים. 

לאחרונה גברו הפיצולים הלא פונקציונליים של משרדים והמצאת משרדים חדשים ומוזרים עם תקציבי ענק לצורך "חלוקת מתנות" קואליציוניות. את התוצאות של חוסר תפקוד הולם לצרכים אנחנו רואים בימים אלה של מלחמה. ללא ארגוני החברה האזרחית ומתנדבים מכלל הציבור שנרתמו לפתור בעיות באחריות משרדי הממשלה היינו במשבר עמוק בכל הנושאים החברתיים והכלכליים.

המשילות של משרדי הממשלה נחלשה במהלך השנים ובעיקר היכולת של משרד לפעול, לקבל החלטות לבצען כדי להשיג תוצאות המצופות ממנו. העדר משילות מובילה להתדרדרות שלטונית, לתרבות של סמוך, יהיה בסדר, התנשאות ויוהרה ובעיקר הרצון לשמירה על "שקט תעשייתי" בכבישים, בעבירות בנייה באלימות בחברה בכלל ובמשפחה בפרט, בהעלמת עין, ברוכלות לא חוקית, בביטחון האישי, בסלחנות למנהלים ועובדים שסוטים מכללי המנהל התקין בפחד של מורים מתלמידים והורים, סוהרים מאסירים, חשש של מנהלים מלהעריך את עובדיהם, ומנוי ראשי ועדים מיליטנטים לסמנכ"לים למשאבי אנוש (ראו 1).

מבקר המדינה חזר והעיר על חוסר יכולות בסיסיות של ניהול עבודת מטה מסודרת, העדר חשיבה וניתוח נתונים חוסר תאום ותכלול עבודת המשרדים השונים "שימת רגליים" של כל משרד למשרד אחר ולעיתים אפילו באותו משרד. התוצאה פגיעה בציבור ובאמון שלו. 

רפורמות של וועדות רבות בחינוך, בשלטון המקומי ובנושאים אחרים רובן עסק ביתר ביזור בהסרת חסמים ביורוקרטיים. אך כל פעם שדובר בהן על ביזור לשטח בפועל גבר הריכוז. הדבר נכון לעבודה בתוך אגפי המשרדים ובינם לרשויות המקומיות. 12 רפורמות תוכננו רק בחינוך ובוצעו רק בחלק קטן מהן. במהלך השנים החינוך רק התדרדר בהיבטים פדגוגיים, במורים, במשמעת ובהישגים (ראו 2).

מגבלות משרדי ממשלה במתכונתם הנוכחית 

משרדי ממשלה :1.  אינם מתאימים וערוכים לספק שירותים המוניים 2. מחוזות המשרדים במתכונתם הנוכחית פועלים כדרג ביניים חסר סמכויות. דרג ביניים היוצר יתר ביורוקרטיה וסרבול לבתי ספר בחינוך או ביחדות שטח במשרדים אחרים. 

מדובר במבנה ובתפיסות מנדטוריות שעדיין נותרו שהתאימו לימים של קום המדינה ובוודאי לא להיום. גם 6 המחוזות מהמנדט עדיין קיימים כאשר ברור לכולם ש 3 מחוזות יספיקו, צפון, דרום ומרכז. המבנה של כל המחוזות דומה להפליא למרות השוני הגדול הקיים ברשויות ובאוכלוסיות המחייב הערכות שונה. למשל במחוז תל אביב מספר רשויות קטן וחזקות לעומת מחוז הצפון עם כ-90 רשויות מכל המגזרים עם אוכלוסיות בדרך כלל חלשות יותר (ראו 18).

3. יחסי דרג נבחר וממונה-קיימים יחסים מתוחים ונפיצים. המתח בין דרגים נבחרים (רובם מנויים פוליטיים) לבין הפקידות הממונה המקצועית הנותרת גם לאחר שהנבחרים מוחלפים. הנבחרים מחפשים הישגים קצרי מועד ושנראים טוב בתקשורת והשומרים על תדמיתם. הם מתקשים להתמודד עם בעיות עומק המחייבות מאמץ ארוך טווח אנחנו רואים זאת כיום בכל משרד ממשלתי ולאחרונה בצורה בולטת במשרד האוצר, הבריאות, התחבורה ועוד (ראו 5).

דרגי הפיקוח בחינוך וגם במשרדים אחרים או שהם קטנים מדי או שאינם עושים מלאכתם. עדיין ניתן קרדיט גדול מדי לחוכמת המשרד הראשי על חשבון הידע והניסיון הרב הרלוונטי של אנשי השטח. נעשים יותר מדי פיילוטים ארוכים ההופכים להיות תחליף לעשיה וביצוע ולסיפוק צרכים מיידים נחוצים של אוכלוסיות גדולות בחינוך וברווחה.

השינוי הבעייתי במבנה הארגוני של משרדי ממשלה ותפעולם 

המבנה הארגוני הקלסי של משרד ממשלתי השתנה לאורך השנים כתוצאה מהתהליך שפרטתי. ממבנה דמוי משולש שבחוד מנהל אחד והנהלה קטנה, בבסיס המשולש עובדים רבים עוסקים בביצוע ומתן שירות. באמצע המשולש דרג ביניים ניהולי קטן יחסית. בעקבות התהליך שפרטתי והתפתחויות נוספות מבנה משרד ממשלתי טיפוסי השתנה למבנה דמוי טרפז החוד לא השתנה אך   באמצע הטרפז נמצאים הרבה עובדים שקודמו למנהלים בדרג הביניים ובתחתית הטרפז מעט עובדי ביצוע ונותני שירות לציבור. הגידול בדרגי הביניים דרגי ביניים מקשה על זרימת העבודה, על התקשורת וקבלת החלטות ובעיקר פוגעים בשירות ללקוח ברמת ואיכות הביצועים (ראו 5).

"חלוקת השלל" ומנוי מקורבים פוליטיים נעשתה בשנים האחרונות לא רק ברמות הבכירות כמו מנכ"ל אלא גלשה מטה עד לתפקידים זוטרים. כל זאת בהעלמת עין של נציב שירות המדינה. כך הפכו המשרדים ליצור כלאיים שאינו ממלא תפקידים כהלכה של גוף מטה קובע מדיניות ומבקר עשייה וגם לא כגוף ביצוע הנותן שירות (ראו 7).

המצב הכלכלי הקשה שעתיד להתקיים אחרי המלחמה לצד הביקורת הנוקבת של כלל הציבור ואפילו של מבקר המדינה על מחדלי משרדי הממשלה היא הזדמנות פז לחולל את השינויים הנחוצים שהרבה יועצים וועדות ממשלתיות שהוקמו לכך הציעו לאורך השנים אך לא היו בעדיפות מספקת של הממשלה. 

כיום ישנם 34 משרדים ו-35 שרים. כאשר ברור לכל איש מקצוע שהמשרדים הנחוצים הם 10 בלבד: משרד האוצר, משרד הרווחה והעבודה, משרד הביטחון, הבריאות משרד החוץ, משרד הפנים והסביבה, בינוי שיכון ומנהל מקרקעי ישראל. התחבורה והתיירות, בטחון פנים, משפטים סה"כ 9 משרדים במקום 34 הקיימים כיום. הצמצם לא רק יקטין הוצאות אלא יאפשר יתר אפקטיביות יעילות ושרות ומתן פתרונות מערכתיים לסוגיות מרכזיות בחברה ובכלכלה. מספר כה גדול הגדול מקום המדינה של משרדים ושרים מסרבל תהליכי קבלת החלטות, מבזבז כספי ציבור, גורם להעברת תחומי מדיניות ממשרד למשרד באופן שפוגע ביציבות ובטיפול בנושאים באופן רציף. מחקרים מצביעים על מתאם חזק בין מספר משרדי הממשלה ליעילות המגזר הציבורי.

הפתרון - הקמת   מיניסטריונים לקביעת מדיניות ובתוכם "סוכנויות ביצוע" למתן שירותים לציבור הרחב

משרדי ממשלה לאורך שנים מתקשים לספק באפקטיביות ויעילות שירותים אוניברסליים לכלל הציבור. מי שעושה זאת טוב יותר הן הרשויות המקומיות הקרובות לתושב ומכירות היטב את צרכיו ויכולות לפעול במהירות וביעילות אפילו בנושאי בטחון. המפורט בספרי "עיר של איכות" (ראו 23).

במקום משרדי ממשלה במתכונתם הנוכחית האמונים גם על קביעת מדיניות, רגולציה ומתן שירותים לאזרח (ששניהם אינם מתרוממים) יש להקים בכל אחד מ-9 המשרדים מיניסטריון מצומצם מאוד ו"סוכנויות ביצוע "הנותנות רק שירותים לאזרח במתכונת דומה לקיים באירופה ובארה"ב. "סוכנויות הביצוע" מנוהלות בדומה לחברות עסקיות שעובדיהן עובדי ציבור (ראו 17,19,20, 21,22).

הרעיון אינו חדש והצעתי כחלק מייעוץ לג'ויינט ומשרד ראש הממשלה. הרעיון של הקמת סוכנויות ביצוע זכה לתמיכת מנכלים בכירי נציבות שירות המדינה ואחרים. הרעיון של הסוכנויות הוצג לשר האוצר על ידי צוות מנכלים בהנחייתי במסגרת אלכא ועל ידי מי שפתחה אותם באנגליה גברת קייט גנקינס שעבדה בצמוד לראש הממשלה מרגרט תאצר ולאחר לימוד מעמיק של הנושא באנגליה. לרעיון של הקמת "סוכנויות ביצוע" הייתה הסכמה רחבה אפילו בחשב הכללי שלא מומשה בגלל התנגדות אגף התקציבים מחשש שיאבד שליטה על תקציבי הסוכנויות.

המיניסטריון הוא גוף מטה קטן עם מעט מאוד עובדים בכירים מומחים בעיצוב מדיניות ובקרה. בכל מיניסטריון סוכנות ביצוע אחת או יותר (כאשר ניתנים מספר שירותים שונים על ידי המיניסטריון. סוכנויות הביצוע נותנות את השירותים הממלכתיים שלא ניתן בגין אופיים לבזר לרשויות המקומיות או להפריט.

בשנות ה-90 החלו להתגבש באירופה עקרונות "המנהל הציבורי החדש", NEW PUBLIC MANAGEMENT היונקים עיקריה מהמגזר העסקי, הדגשת הביצוע, הגמישות, ביזור הסמכויות נטילת אחריות ACCOUNTABILITY. ברוח זו הוקמו "סוכנויות ביצוע" "EXECUTIVE AGENCIES בתחילה באנגליה ואחר כך בארצות אירופה אחרות ומחוצה לאירופה.

סוכנויות הביצוע מותאמות למתן שירות בלבד ומתבססת על מספר עקרונות לניהול עצמאי של כל פעולותיהן :1. סעיף תקציבי אחד לכלל הפעילויות של הסוכנות, שכר, רכש, פרויקטים וכיוצא בזה (המצמצם אישורים העברות מסעיף לסעיף, ביורוקרטיה, סחבת והשקעת אנרגיות מיותרות בניהול ושכנוע אגף התקציבים לצורך בפעילות עם עשרות סעיפים). 2. עצמאות בניהול המשאב האנושי גיוס מיון וקליטת וקידום עובדים (במקום גוף אחד מרכזי נציבות שירות המדינה תנהל רק את 500 הבכירים בלבד בחוזי העסקה מכווני תפוקות ותוצאות) 3. רכש עצמאי של "סוכנות הביצוע. 4. מנכל "סוכנות הביצוע" בדומה למנכל חברה עסקית יש את כל הסמכויות והאחראיות לנהל ולפעול בגמישות ללא תלות רבה מדי באוצר או בנציבות שירות המדינה לפעול ולנהל ללא "ידיים קשורות." למנכ"ל חוזה אישי המתחדש מידי שנה המבוסס על השגת תפוקות ותוצאות שנתיות. 

חזון ומטרות הסוכנות, תפקידיה, עקרונות עבודתה, המבנה הארגוני שלה, נקבעים ב"מסמך מסגרת" FRAME" 'DOCUMENT המאושר על ידי המיניסטריון. עובדי סוכנות הביצוע הם עובדי מדינה הנהנים מכל הזכויות של עובדי מדינה. חובה על "סוכנות הביצוע" להראות התייעלות של אחוז מסוים (מתקציב השנה הקודמת) מידי שנה. סוכנויות הביצוע נותנות את אותם שירותים שמסיבות שונות לא ניתן להפריט או שהוכח בסקר שוק שביצוע על ידי הסוכנות מבצעת יעיל וחסכוני יותר מגופים חיצוניים (ראו 17,20,21,22).

מקורות

 1. יעקב ויטנברג, הנזקים היום יומיים של העדר משילות בשגרת חיינו, פאי, ספטמבר 2021

2. יעקב  ויטנברג  "מדפקט לאפקט: מחשבות על שינויים במבנה הארגוני במשרד החינוך כמנוף להצלחת השינויים הפדגוגיים,פאי,18.12.2020

3. יעקב ויטנברג, ניהול חשיבה וראיה תהליכית לא רק עץ מבנה ארגוני אלא מפת תהליכים, פאי,26.09.20203

4. יעקב ויטנברג, משרדי הממשלה "שורפים זמן" מצפצפים עלינו ועל  מבקר המדינה-האם יש תרופה מצילת חיים או חיסון לשיפו תפקודם, פאי

5.יעקב ויטנברג, הקונפליקט המובנה בין נבחרים לפקידות- המקרה של משרד האוצר: עדיף שיהיו "תלויים זה בזה  מאשר תלויים   צד ל זה" פאי,30.01.2022

6. יעקב ויטנברג, הציפיות האפורמליות-סמויות כמרכיב מרכזי  בכניסת מנהלים חדשים לתפקודם,פאי,11.09.202

7. יעקב ויטנברג, מהלכיו הגלויים והסמויים  של ראש  הממשלה בנט, ויועציו מנקודת  מבט, של היועץ הארגוני,פאי,1.08.2022

8. יעקב ויטנברג, קידום סוגיית הממשקים בארגונים אמנת שירות ,פנים כתשתית  לממשקים שעובדים פא

9. יעקב ויטנברג, תמורות בשירות ללקוח ב50 השנים האחרונות במגזר הציבורי בישראל , פאי ,24.12.20  

10. יעקב ויטנברג ,סוד ההצלחה טמון בלמה, תקשור החזון וההשראה של האב המייסד ,סיפורה של יד שרה ,פאי. 2.7.202

11. יעקב ויטנברג, ללמוד מהצלחות וכישלונות זו מצווה ניהולית ,פאי 23.09.202  

12. יעקב ויטנברג, גישת 0 ליקויים האם אפשרית למיגור אי האיכות בטיפול בקורונה בישראל,פאי,13.03.202

13. יעקב ויטנברג ,חשיבה תוצאתית  בתחומי חינוך וחברה מדוע כל כך קשה לממשה 12.12.202

14. יעקב ויטנברג, קידום סוגיית הממשקים בארגונים ,אמנת פנים  התשתית לממשקים שעובדים,פאי,26.11.202

15. יעקב ויטנברג, פתוח מנהלים  בכירים במגזר הציבורי עבר הווה ועתיד מנקודת מבט אישית, פאי, 18.08.202

16. יעקב ויטנברג, יום הכיפורים של מערכת הבריאות מתקרב פאי  17.07.202

17. יעקב ויטנברג, על סוכנויות ביצוע, נציבות השירות המדינה ינואר 2000-מסמך פנימ

18. יעקב ויטנברג , אלכא  גוינט איחוד מחוזות חיפה והצפון-מסמך פנימי

19. יעקב ויטנברג ,דילמת  הרפורמה המשפטית מפריזמת  הייעוץ הארגוני, פאי, 9.03.202

20. להבה יעקב ויטנברג בע"מ, לקחים  מהקמת סוכנויות ביצוע במנהל הציבורי באנגליה ובישראל, מצגת פאורפויינט 200

21. יעקב ויטנברג, הצעה לנציבות שירות המדינה להקמת סוכנויות ניהול ממשלתיות ,אלכא 2005,

22. KATE GENMINS, EXECUTIVE AGENCIED UNFINISHED BUSINESS 1988-2010 

23. יעקב ויטנברג, דב קהת, עיר של איכות' משרד ראש הממשלה